(KODE : FISIP-AN-0089) : SKRIPSI PENGARUH KENAIKAN PANGKAT TERHADAP MOTIVASI KERJA PEGAWAI NEGERI SIPIL (STUDI PADA KANTOR PERTANAHAN)
BAB I
PENDAHULUAN
A. Latar Belakang
Pegawai Negeri adalah pekerja di sektor publik yang bekerja untuk pemerintah suatu negara. Pekerja di badan publik non-departemen kadang juga dikategorikan sebagai pegawai negeri. Seperti halnya di Inggris dan Perancis, pegawai negeri di Indonesia adalah sistem karir. Mereka dipilih dalam ujian seleksi tertentu, mendapatkan gaji dan tunjangan khusus, serta memperoleh pensiun.
Namun demikian, terdapat jabatan-jabatan tertentu yang tidak diduduki oleh pegawai negeri, misalnya :
a. Presiden, Gubernur, Bupati, dan Walikota : dipilih langsung oleh rakyat melalui pemilu
b. Menteri : ditunjuk oleh Presiden
Camat dan Lurah adalah PNS, sedangkan Kepala Desa bukan merupakan PNS karena dipilih langsung oleh warga setempat.
Berdasarkan kenyataan dan pengalaman sejarah ternyata bahwa kedudukan dan peranan Pegawai pada setiap negara adalah sangat penting dan menentukan, karena Pegawai adalah unsur aparatur negara dan aparatur pelaksana pemerintah dalam mencapai tujuan nasional suatu negara.
Di Indonesia Pegawai Negeri Sipil mempunyai kedudukan dan peranan yang sangat penting dan menentukan serta merupakan penyelenggara tugas-tugas pemerintah dan pembangunan.
Dalam rangka mencapai tujuan nasional suatu negara diperlukan kelancaran penyelenggara pemerintah seperti yang diatur dalam alinea ke 5 Penjelasan Undang-Undang No. 8 Tahun 1974 tentang Pokok-Pokok Kepegawaian yaitu :
Dalam rangka usaha mencapai tujuan Nasional sebagai tersebut diatas diperlukan adanya Pegawai Negeri yang penuh kesetiaan dan ketaatan kepada Pancasila, Undang-Undang Dasar 1945, Negara, dan Pemerintah serta yang bersatu padu, bermental baik, berwibawa, kuat, berdaya guna, berhasil guna, bersih, berkualitas tinggi, dan sadar akan tanggungjawabnya sebagai unsur Aparatur Negara, Abdi Negara, dan Abdi Masyarakat.
Pegawai Negeri Sipil terdiri atas :
1. Pegawai Negeri Sipil Pusat (PNS Pusat), yaitu PNS yang gajinya dibebankan pada APBN, dan bekerja pada departemen, lembaga non departemen, kesekretariatan negara, lembaga-lembaga tinggi negara, instansi vertikal di daerah-daerah, serta kepaniteraan di pengadilan.
2. Pegawai Negeri Sipil Daerah (PNS Daerah), yaitu PNS yang bekerja di Pemerintah Daerah dan gajinya dibebankan pada APBD. PNS Daerah terdiri atas PNS Daerah Provinsi dan PNS Daerah Kabupaten/Kota.
Baik PNS Pusat maupun PNS Daerah dapat diperbantukan di luar instansi induknya. Jika demikian, gajinya dibebankan pada instansi yang menerima pembantuan. Di samping PNS, pejabat yang berwenang dapat mengangkat Pegawai Tidak Tetap (PTT) atau disebut pula honorer; yaitu pegawai yang diangkat untuk jangka waktu tertentu untuk melaksanakan tugas pemerintahan dan pembangunan yang bersifat teknis dan profesional sesuai dengan kebutuhan dan kemampuan organisasi. PTT tidak berkedudukan sebagai pegawai negeri.
Dalam birokrasi pemerintah dikenal jabatan karir, yakni jabatan dalam lingkungan birokrasi yang hanya dapat diduduki oleh PNS. Jabatan karir dapat dibedakan menjadi 2, yaitu :
1. Jabatan Struktural, yaitu jabatan yang secara tegas ada dalam struktur organisasi. Kedudukan jabatan struktural bertingkat-tingkat dari tingkat yang terendah (eselon IV/b) hingga yang tertinggi (eselon I/a). Contoh jabatan struktural di PNS Pusat adalah : Sekretaris Jenderal, Direktur Jenderal, Kepala Biro, dan Staf Ahli. Sedangkan contoh jabatan struktural di PNS Daerah adalah : sekretaris daerah, kepala dinas/badan/kantor, kepala bagian, kepala bidang, kepala seksi, camat, sekretaris camat, lurah, dan sekretaris lurah.
2. Jabatan Fungsional, yaitu jabatan yang tidak secara tegas disebutkan dalam struktur organisasi, tetapi dari sudut pandang fungsinya diperlukan oleh organisasi, misalnya : auditor (Jabatan Fungsional Auditor atau JFA), guru, dosen, dokter, perawat, bidan, apoteker, peneliti, perencana, pranata komputer, dan penguji kendaraan bermotor.
Salah satu motif yang erat hubungannya dengan motivasi pegawai negeri dalam bekerja adalah adanya gaji dan pangkat kepegawaian. Selain itu seorang pegawai selalu mendambakan jabatan, dan kekuasaan yang memadai sesuai dengan kemampuannya. Berikut ini penjelasan pengertian dari gaji, pangkat, jabatan dan kekuasaan yaitu merupakan hal yang mempengaruhi motivasi kerja pegawai negeri;
Gaji adalah sebagai balas jasa dan penghargaan atas prestasi kerja Pegawai Negeri yang bersangkutan. System penggajian dapat digolongkan dalam 3 (tiga) system, yaitu :
a. System skala tunggal : System penggajian yang memberikan gaji yang sama kepada pegawai negeri yang berpangkat sama dengan tidak atau kurang memperhatikan sifat pekerjaan yang dilakukan dan beratnya tanggung jawab pekerjaannya ;
b. System skala ganda : System penggajian yang menentukan besarnya gaji bukan saja didasarkan pada pangkat, tetapi juga didasarkan pada sifat pekerjaan yang dilakukan, prestasi kerja yang dicapai, dan beratnya tanggung jawabnya pekerjaannya ;
c. System skala gabungan : Gaji pokok ditentukan sama bagi Pegawai Negeri yang berpangkat sama, disamping itu diberikan tunjangan kepada Pegawai Negeri yang memikul tanggung jawab yang lebih berat, prestasi yang lebih tinggi atau melakukan pekerjaan tertentu yang sifatnya memerlukan pemusatan perhatian dan pengerahan tenaga secara terus menerus ;
Pangkat adalah kedudukan yang menunjukkan tingkat kedudukan seseorang Pegawai Negeri Sipil berdasarkan jabatannya dalam rangkaian susunan kepegawaian dan digunakan sebagai dasar penggajian ;
Jabatan adalah kedudukan yang menunjukkan tugas, tanggung jawab, wewenang, dan hak seseorang Pegawai Negeri Sipil dalam suatu satuan organisasi Negara. Jabatan dalam lingkungan birokrasi pemerintahan adalah Jabatan Karier ; Kekuasaan secara lebih lengkap dapat ditinjau dari sudut politik karena hal ini sudah berhubungan dengan kepentingan tertentu, beberapa pengertian lain dari kekuasaan yang diungkapkan para ahli politik, sebagaimana diinventarisir oleh Budiardjo (1994 : 92-94) antara lain sebagai berikut : a. Kekuasaan adalah kemampuan untuk, dalam hubungan sosial, melaksanakan kemauan sendiri sekalipun mengalami perlawanan, dan apapun dasar kemauan ini (Max Weber, Witchcraft und Gesselschaft, 1992) ;
b. Kekuasaan adalah kemungkinan untuk membatasi alternatif bertindak dari seseorang atau suatu kelompok sesuai dengan tujuan dari pihak pertama (van Doom, Sociologische Begrippen en Problemen rond het Verschijnsel Macht, 1957) ;
c. Kekuasaan adalah kemampuan dari pelaku untuk menetapkan secara mutlak atau mengubah (seluruhnya atau sebagian) alternatif-alternatif bertindak atau memilih, yang tersedia bagi pelaku-pelaku lain (Mokken, Power and Influence as Political Phenomena, 1976) ;
d. Kekuasaan adalah kemampuan untuk menyebabkan kesatuan-kesatuan dalam suatu sistem organisasi kolektif melaksanakan kewajiban-kewajiban yang mengikat. Kewajiban dianggap sah sejauh menyangkut tujuan-tujuan kolektif, dan jika ada perlawanan, maka pemaksaan melalui sanksi-sanksi negative dianggap wajar terlepas dari siapa yang melaksanakan pemaksaan itu (Talcott Parsons, The Distribution of Power in America Society, 1957).
Dalam melaksanakan dan menyelenggarakan tugas pemerintah diperlukan adanya pegawai negeri yang baik dan mempunyai motivasi kerja yang tinggi. Dalam Hukum Administrasi Negara hal yang berhubungan dengan motivasi khususnya motivasi kerja pegawai negeri mendapatkan perhatian yang besar, sebab pegawai negeri sebagai penyelenggara negara mempunyai peranan yang sangat menentukan dalam penyelenggaraan Negara untuk mencapai cita-cita perjuangan bangsa mewujudkan masyarakat yang adil dan makmur sebagaimana tercantum dalam Undang-Undang Dasar 1945 dan Asas-Asas Umum Pemerintahan Yang Baik (AUPB) sesuai dengan ketentuan Undang-Undang No. 28 Tahun 1999 Tentang Penyelenggaraan Negara Yang Bersih Dan Bebas Dari Korupsi, Kolusi dan Nepotisme.
Untuk mewujudkan Penyelenggaraan Negara yang mampu menjalankan fungsi dan tugasnya secara sungguh-sungguh dan penuh tanggungjawab, perlu diletakkan asas-asas penyelenggaraan Negara. Penyelenggara Negara adalah Pejabat Negara yang menjalankan fungsi eksekutif, legislatif, atau yudikatif, dan pejabat lain yang fungsi dan tugas pokoknya berkaitan dengan penyelenggaraan negara sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku. Penyelenggara Negara meliputi :
1. Pejabat Negara pada Lembaga Tertinggi Negara;
2. Pejabat Negara pada Lembaga Tinggi Negara;
3. Menteri;
4. Gubernur;
5. Hakim;
6. Pejabat negara yang lain sesuai dengan ketentuan peraturan perundangundangan yang berlaku; dan
7. Pejabat lain yang memiliki fungsi strategis dalam kaitannya dengan penyelenggaraan negara sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku.
Yang dimaksud dengan "pejabat lain yang memiliki fungsi strategis" adalah pejabat yang tugas dan wewenangnya di dalam melakukan penyelenggaraan negara rawan terhadap praktek korupsi, kolusi, dan nepotisme, yang meliputi :
1. Direksi, Komisaris, dan pejabat struktural lainnya pada Badan Usaha Milik Negara dan Badan Usaha Milik Daerah;
2. Pimpinan Bank Indonesia dan Pimpinan Badan Penyehatan Perbankan Nasional;
3. Pimpinan Perguruan Tinggi Negeri;
4. Pejabat Eselon I dan Pejabat lain yang disamakan di lingkungan sipil, militer, dan Kepolisian Negara Republik Indonesia;
5. Jaksa;
6. Penyidik;
7. Panitera Pengadilan; dan
8. Pemimpin dan bendaharawan proyek.
Menurut Penjelasan Undang-Undang No. 8 Tahun 1974 tentang Pokok-Pokok Kepegawaian alinea ke 10 disebutkan "pembinaan Pegawai Negeri Sipil perlu diatur secara menyeluruh, yaitu dengan pengaturan pembinaan yang seragam bagi segenap Pegawai Negeri Sipil, baik Pegawai Negeri Sipil Pusat maupun Pegawai Negeri Sipil Daerah, atau dengan perkataan lain, peraturan perundang-undangan yang berlaku bagi Pegawai Negeri Sipil Pusat dengan sendirinya berlaku pula bagi Pegawai Negeri Sipil Daerah, kecuali ditentukan lain dalam peraturan perundang-undangan. Dengan adanya keseragaman pembinaan sebagai tersebut di atas, maka disamping memudahkan penyelenggaraan pembinaan, dapat pula diselenggarakan keseragaman perlakuan dan jaminan kepastian hukum bagi segenap Pegawai Negeri Sipil."
Dalam Penjelasan Peraturan Pemerintah No. 9 Tahun 2003 tentang Wewenang Pengangkatan, Pemindahan, dan Pemberhentian Pegawai Negeri Sipil alinea ke 2 disebutkan "kebijaksanaan manajemen Pegawai Negeri Sipil berada pada Presiden selaku Kepala Pemerintahan.
Sesuai dengan Pasal 25 Undang-undang Nomor 8 Tahun 1974 sebagaimana telah diubah dengan Undang-undang Nomor 43 Tahun 1999, pengangkatan, pemindahan, dan pemberhentian Pegawai Negeri Sipil dilakukan oleh Presiden. Untuk kelancaran pelaksanaan pengangkatan, pemindahan, dan pemberhentian Pegawai Negeri Sipil, Presiden dapat mendelegasikan sebagian wewenangnya kepada Pejabat Pembina Kepegawaian Pusat dan menyerahkan sebagian wewenangnya kepada Pejabat Pembina Kepegawaian Daerah yang diatur lebih lanjut dengan Peraturan Pemerintah."
Dalam Peraturan Pemerintah ini juga diberikan kewenangan pembinaan karier Pegawai Negeri Sipil Daerah secara berjenjang khususnya pembinaan karier kenaikan pangkatnya. Dengan demikian tetap terdapat hubungan yang sinergi antara Pemerintah dengan Daerah Propinsi dan Daerah Kabupaten/Kota. Pada prinsipnya pembinaan kenaikan pangkat dilakukan oleh Pejabat Pembina Kepegawaian instansi induk. Namun demikian, dalam hal terdapat Pegawai Negeri Sipil yang diperbantukan di luar instansi induknya, maka gajinya dibebankan pada instansi yang menerima perbantuan dan pembinaan kenaikan pangkatnya dilakukan oleh Pejabat Pembina Kepegawaian instansi yang menerima perbantuan. Sedangkan bagi Pegawai Negeri Sipil yang dipekerjakan di luar instansi induknya, maka gajinya tetap menjadi beban instansi induknya dan pembinaan kenaikan pangkatnya dilakukan oleh Pejabat Pembina Kepegawaian instansi induknya.
Disamping pengangkatan menurut ketentuan-ketentuan pokok tersebut diatas, maka segala hal mengenai urusan pegawai seperti pemberian gaji, kenaikan gaji, kenaikan pangkat, pemberhentian dan sebagainya, diselenggarakan oleh para menteri untuk tiap-tiap pegawai yang bekerja pada departemennya masing-masing atau oleh pejabat yang diserahi kekuasaan oleh menteri. Untuk itu maka tiap-tiap departemen dibentuk suatu Bagian Urusan Pegawai, yang harus merencanakan, menyiapkan dan sebagainya segala sesuatu mengenai pegawai.
Penyelenggaraan, pengangkatan, penggajian dan pemberhentian dari pegawai hams dijalankan menurut ketentuan-ketentuan yang ditetapkan oleh pemerintah dan yang mempunyai maksud untuk berlaku seragam bagi semua pegawai negeri. Sebagaimana kaedah-kaedah hukum lainnya, maka semua hubungan hukum tersebut apabila terjadi penyimpangan yang tidak sesuai dengan kaedah-kaedah hukum tersebut akan diberi sanksi oleh pemerintah melalui aparaturnya. Karena kedaulatan Indonesia sebagai negara hukum, maka seluruh pegawai negeri sebagai subjek hukum hams tunduk kepada hukum. Sampai saat ini masih banyak masyarakat belum mengetahui dan memahami tentang kedudukan dan wewenang dari pemerintah. Dalam ketatanegaraan dibutuhkan suatu ilmu pengetahuan tentang pemerintahan, dan ketika menganalisis lebih jauh tentang pemerintah, terlebih dahulu menganalisis tentang pemerintahan dalam perspektif Hukum Administrasi Negara. Istilah "Hukum Administrasi Negara" dikenal dalam berbagai literatur dengan sebutan "Hukum Tata Usaha Negara, Hukum Tata Pemerintahan, Administratief recht, Bestuursrecht (Belanda), Administrative Law (Inggris), dan Droit Administratief (Perancis). Ke semua istilah memberikan makna sebagai "Seperangkat aturan hukum yang menyangkut hubungan hukum antara pemerintah dengan rakyat (individu/badan hukum perdata) berkenaan dengan penyelenggaraan urusan pemerintahan.
B. Perumusan Masalah
Berdasarkan judul tulisan skripsi ini diharapkan dapat memberikan gambaran keadaan tentang pengaruh kenaikan pangkat terhadap motivasi kerja pegawai negeri, khususnya bagi pegawai negeri Kantor Pertanahan Kota X.
Sehubungan dengan hal tersebut permasalahan utama dalam skripsi ini adalah sebagai berikut :
1. Apakah yang menjadi dasar hukum kenaikan pangkat PNS Kantor Pertanahan Kota X;
2. Syarat-syarat dan prosedur apa saja yang harus dipenuhi oleh PNS Kantor Pertanahan Kota X untuk memperoleh kenaikan pangkat;
3. Sejauh mana pengaruh kenaikan pangkat PNS Kantor Pertanahan Kota X terhadap motivasi kerja.
C. Tujuan
Tujuan yang hendak dicapai dalam penulisan dan penelitian skripsi ini adalah :
1. Untuk mengetahui peraturan perundang undangan tentang PNS dan mengenai peraturan perundang undangan tentang kenaikan pangkat PNS Kantor Pertanahan Kota X;
2. Untuk mengetahui prosedur kenaikan pangkat PNS Kantor Pertanahan Kota X;
3. Untuk mengetahui sejauh mana pengaruh positif kenaikan pangkat terhadap motivasi kerja PNS Kantor Pertanahan Kota X.
D. Manfaat Penulisan
Adapun manfaat penulisan dan penelitian skripsi ini adalah :
1. Memperkaya pengetahuan mengenai peraturan perundang undangan tentang PNS pada umumnya dan secara spesifik memperkaya pengetahuan mengenai peraturan perundang undangan tentang kenaikan pangkat PNS Kantor Pertanahan Kota X serta dapat memberikan masukan bagi pengembangan aplikasi Hukum Administrasi Negara dalam Instansi Pemerintah ;
2. Sebagai parameter untuk mengetahui pengaruh kenaikan pangkat terhadap motivasi kerja PNS khususnya yang bertugas di BPN dan di Instansi Pemerintah lain pada umumnya.