BAB I
PENDAHULUAN
A. LATAR BELAKANG
Masalah asap kebakaran hutan di Indonesia adalah masalah yang pelik. Propinsi Riau yang letaknya berdekatan dengan Malaysiaa dan Singapura menjadi sumber transboundary haze pollution bagi kedua negara tersebut. Dari sejumlah titik api yang terdeteksi terbanyak ditemukan di Riau dan Kalimantan Barat. Dalam periode 1-30 Juli XXXX, berdasarkan Data Moderate Resolution Imaging Spectroradiometer, di Provinsi Riau terdeteksi sejumlah 1.419 titik api, yang terdiri dari : lahan masyarakat (55,39%), kawasan HTI (23,82%) dan perkebunan (20,79%).1 Dampak langsung dari kebakaran hutan di Riau tersebut antara lain : Pertama, timbulnya penyakit infeksi saluran pernafasan akut bagi masyarakat. Kedua, berkurangnya efesiensi kerja karena saat terjadi kebakaran hutan dalam skala besar, sekolah-sekolah dan kantor-kantor akan diliburkan. Ketiga, terancamnya habitat asli Macan Sumatera dan Gajah karena kebakaran hutan juga membakar habitat mereka. Keempat, timbulnya persoalan internasional asap dari kebakaran hutan di Riau menimbulkan kerugian materiil dan imateriil di negara-negara tetangga, seperti Malaysia dan Singapura.
Penyebab dari masalah kebakaran hutan adalah karena kesalahan sistemik dalam pengelolaan hutan secara nasional. Dalam hal ini, ada pengusaha perkebunan sawit yang lebih memilih metode land clearing dengan cara membakar daripada metode lain, pekerja-pekerja pembuka lahan yang berasal dari masyarakat setempat. Pemerintah memberikan hak penguasaan hutan (HPH) kepada pengusaha-pengusaha perkebunan sawit.
Tidak terlaksananya mekanisme pembukaan lahan yang seharusnya inilah yang menjadi inti permasalahan. Ketidaktersediaan teknologi yang memadai membuat metode land clearing dengan cara membakar dinilai efisien. Dampak yang ditimbulkan dari penerapan metode ini terhadap lingkungan tidak sebanding dengan hasilnya. Faktor ekonomi menjadi latar belakang kenapa metode ini lazim dilakukan di Riau. Penerapan metode land clearing dengan pembakaran hutan ini bertentangan dengan hukum nasional Indonesia sendiri. Undang-Undang Nomor 23 Tahun 1997 Bab III Pasal 5 ayat (1) menyatakan bahwa ”Setiap orang mempunyai hak yang sama atas lingkungan hidup yang baik dan sehat”.2 Selain itu, Undang- Undang Dasar 1945 Pasal 28 H ayat (1) UUD 1945 Paska Amandemen menyatakan bahwa ”Setiap orang berhak hidup sejahtera lahir dan batin, bertempat tinggal dan mendapatkan lingkungan hidup yang baik dan sehat serta berhak memperoleh pelayanan kesehatan”.3
Perlu diperhatikan juga mengenai status Riau sebagai propinsi di bawah Negara Kesatuan Republik Indonesia karena berkaitan dengan kewenangan propinsi Riau terhadap hutan yang berada di wilayahnya. Ada beberapa kelemahan dalam UU No. 32 tahun 2004 dimana basis otonomi diberikan kepada kabupaten dan bukan propinsi sehingga jika terjadi kebakaran hutan di suatu kabupaten pencemarannya dapat mencakup daerah lainnya. Penyebab kebakaran hutan di Riau jika ditarik garis lurus maka akan melibatkan pengusaha-pengusaha kertas dan pengelola perkebunan sawit. Produsen kertas membutuhkan kayu sebagai bahan baku produksi. Hutan membutuhkan pemeliharaaan dan perawatan yang berkelanjutan agar tetap lestari. Karena mengejar keuntungan pengusaha kertas dan kebun sawit dalam mengelola kertas dan minyak sawit seringkali mengabaikan konsep konservasi.
Terhadap masalah kebakaran hutan ini masyarakat sebenarnya bisa membela sumber daya alam yang berada di sekitarnya. Indonesian Centre for Environmental Law (ICEL) mengutarakan ada hak masyarakat untuk mengajukan gugatan kepada perusahaan-perusahaan yang kegiatannya berdampak buruk terhadap lingkungan. Hak-hak yang dapat digunakan oleh seseorang tersebut antara lain :
a. hak mengajukan gugatan;
b. pertanggungjawaban (liability),
c. beban pembuktian, dan
d. penentuan ganti kerugian. 4
Mengenai hak mengajukan gugatan dapat dibagi atas beberapa macam yakni :
a. gugatan perwakilan kelompok
b. hak gugat LSM dalam hal terjadinya kerugian negara
c. gugatan masyarakat atau citizen suit5
Adapun mengenai masalah pembuktian dalam kasus ini dapat ditempuh dengan 2 cara yakni :
a. Konvensional (163 HIR dan 1865 BW)
“Setiap orang yang mengaku mempunyai suatu hak, atau menunjuk suatu peristiwa untuk meneguhkan haknya itu atau untuk membantah suatu hak orang lain, wajib membuktikan adanya hak itu atau kejadian yang dikemukakan itu.”
b. Terbalik
Kewajiban penggugat sebatas mengajukan bukti awal/pendahuluan atau prima facie evidence dan tidak perlu legal evidence.
Ada 2 jenis implikasi jenis pertanggungjawaban terhadap pembuktian ini yakni :
a. Pertanggungjawaban berdasarkan kesalahan (liability based on fault), yakni :
1. Kesalahan (fault)
2. Kerugian (damages)
3. Kausalitas (casual link)
4. Beban pembuktian terhadap ketiga unsur di atas terdapat pada penggugat (163 HIR dan 1865 BW)
b. Pertanggungjawaban tanpa kesalahan (no fault liability/strict liability), yakni :
1. Kerugian (damages)
2. Kausalitas (casual link)
3. Beban pembuktian terhadap kedua unsur di atas tetap merupakan beban penggugat (163 HIR dan 1865 BW)
4. Beban pembuktian tentang faktor penghapus pertanggungjawaban/pembelaan ada pada diri tergugat sebagaimana layaknya suatu pembelaan (tidak terdapat pemindahan beban pembuktian).
Khusus penggunaan strict liability adalah pada kegiatan yang :
a. Berdampak besar dan penting
b. Menggunakan bahan berbahaya dan beracun dalam proses produksi
c. Menghasilkan limbah bahan berbahaya dan beracun 6 Memang setiap negara tetap memiliki kedaulatan terhadap wilayahnya. Negara dapat menurunkan peraturan hukum wajib untuk wilayahnya, memiliki kekuatan eksekutif (adiminstratif, kebijakan), dan pengadilannya adalah satu-satunya yang berwenang untuk mengadili.
Permasalahan kabut asap ini menjadi masalah internasional karena kasus ini menimbulkan pencemaran di negara-negara tetangga (transboundary pollution) sehingga mereka mengajukan protes terhadap Indonesia atas terjadinya masalah ini. Berdasarkan pada pertemuan menteri lingkungan hidup ASEAN dalam masalah polusi kabut asap lintas batas pada 13 Oktober XXXX, Malaysia dan Singapura mendesak Indonesia untuk menyelesaikan masalah ini. Tetapi Indonesia tidak langsung setuju dengan permintaan Malaysia dan Singapura. Protes Malaysia dan Singapura ini didasarkan pada alasan bahwa kabut asap tersebut telah menimbulkan gangguan terhadap kesehatan masyarakat dan pariwisata mereka. Pernyataan maaf secara resmi terhadap masalah ini sebenarnya sudah dikeluarkan oleh Presiden Susilo Bambang Yudhoyono kepada Malaysia dan Singapura karena mereka belum merasa puas. Inti ketidakpuasan dari negara-negara ASEAN terutama Malaysia dan Singapura, Indonesia sampai saat ini belum meratifikasi The 1997 ASEAN Agreement on Transboundary Haze Pollution (AATHP). 7
Negara ASEAN lain sudah meratifikasi AATHP kecuali Filipina. Sampai dengan bulan Juli 2005, tujuh negara ASEAN telah meratifikasi yakni Brunei, Malaysia, Myanmar, Singapura, Thailand, Vietnam dan Laos dan Kamboja.8 Untuk menyelesaikan persoalan pencemaran lintas batas ini sebaiknya diperhatikan ketentuan hukum internasional, khususnya hukum kebiasaan internasional. Prinsip yang berkenaan adalah good neighbourliness. Prinsip ini tersirat dalam Deklarasi Stockholm. Prinsip ini mengatakan kalau setiap negara memiliki kedaulatan untuk mengeksploitasi sumber daya alamnya tanpa merugikan negara lain.
Contoh kasus yang serupa dengan kasus ini adalah Trail Smelter Case. Prinsip-prinsip internasional ini juga telah diakui dalam Mahkamah Internasional dan dalam dokumen-dokumen hukum lingkungan internasional seperti Deklarasi Stockholm 1972 dan Deklarasi Rio 1992. Walaupun prinsip-prinsip ini belum dikodifikasikan dalam perjanjian internasional, tetapi bisa dikatakan bahwa kebiasaan internasional telah berkembang.9
Hukum lingkungan internasional pada mulanya berkembang dalam bentuk hukum kebiasaan, yaitu keputusan-keputusan yang dibentuk oleh badan-badan arbitrasi, yang dibentuk oleh negara-negara yang bersengketa, yang ingin menyelesaikan sengketanya secara damai. Pada umumnya mengacu kepada prinsipprinsip hukum internasional, yaitu prinsip tanggungjawab negara (state responsibility), yang mewajibkan setiap negara bertanggungjawab terhadap setiap akibat tindakannya yang merugikan negara lain. Orientasi penerapan prinsip tersebut bukanlah perlindungan lingkungan, melainkan perlindungan dan pemulihan hakhak negara yang dirugikan. 10
Menurut hukum internasional, pertanggungjawaban negara timbul dalam hal negara yang bersangkutan merugikan negara lain, dan dibatasi hanya terhadap perbuatan yang melanggar hukum internasional. Apabila kemudian terbukti adanya pelanggaran tersebut, maka diperlukan adanya upaya pemulihan yang dapat berupa satisfaction, misalnya permohonan ma'af secara resmi, ataupun berwujud pecuniary reparation, misalnya dengan pemberian ganti rugi material.11
Goldie menyatakan bahwa istilah 'responsibility' digunakan untuk menunjuk pada kewajiban (duty), atau menunjuk pada standar pemenuhan suatu peran sosial yang ditetapkan oleh sistem hukum tertentu. Sedangkan istilah 'liability' digunakan untuk menunjuk pada konsekuensi dari suatu kesalahan atau kegagalan untuk melaksanakan suatu kewajiban atau untuk memenuhi suatu standar tertentu yang telah ditetapkan.12 Lebih jelasnya lagi dapat diketahui dari rumusan ketentuan Art. 139 (1 & 2) KHL-1982, sebagai berikut :
1. States Parties shall have the responsibility to ensure that activities in the Area, whether carried out by States Parties, or state enterprises or natural or juridical persons which possess the nationality of States Parties or are effectively controlled by them or their nationals, shall be carried out in conformity with this Part. The same responsibility applies to international organizations for activities in the Area carried out by such organizations.
2. Without prejudice to the rules of international law and Annex III, article 22, damage caused by the failure of a State Party or international organization to carry out its responsibilities under this Part shall entail liability : States Parties or international organization acting together shall bear joint and several liability. A State Party shall not however be liable for damage caused by any failure to comply with this Part by a person whom it has sponsored under article 153, paragraph 2 (b), if the State Party has taken all necessary and appropriate measures to secure effective compliance under article 153, paragraph 4, and Annex III, article 4, paragraph 4.13
Dalam konteks perlindungan lingkungan, untuk mengetahui ada tidaknya pertanggungjawaban negara (responsibility) dan atau liability) dalam suatu peristiwa, Zemanek mengingatkan perlunya dilakukan penelitian terhadap empat aspek dari keadaan faktual yang bersangkutan, yang meliputi : akibat (effect); kegiatan (activity); tempat/ruang lingkup (space); serta sumber dan korban (sources and victims).6 Mengenai ada tidaknya akibat yang ditimbulkan dalam suatu peristiwa, pertama-tama perlu untuk dibedakan mengenai pengertian kerusakan (damage) dan pengertian membahayakan (harm).
Dalam hukum internasional, yaitu sebagaimana dirumuskan dalam Art. 1 (a) Liability Treaty-1972, pengertian 'kerusakan' didefinisikan sebagai berikut : "the term 'damage' means loss of life, personal injury or other impairment of health, or loss of or damage to property of States or persons, natural or juridical, or property of international intergovernmental organizations".14
Deklarasi Universal Hak-hak Asasi Manusia Pasal 25 juga memberikan pernyataan bahwa
(1) Everyone has the right to a standard of living adequate for the health and well-being of himself and of his family, including food, clothing, housing and medical care and necessary social services, and the right to security in the event of unemployment, sickness, disability, widowhood, old age or other lack of livelihood in circumstances beyond his control.
(2) Motherhood and childhood are entitled to special care and assistance. All children, whether born in or out of wedlock, shall enjoy the same social protection.15 Ketentuan Pasal 1 Draft International Law Commision (ILC) tentang Pertanggungjawaban Negara berisi bahwa : ”Every internationally wrongful act of a State entails the international responsibility of that State”.16 Selain itu sesuai dengan prinsip ke- 14 Deklarasi Rio 1992 yang megatakan “Pencegahan peralihan bahan perusak lingkungan dari satu negara ke negara lainnya oleh setiap pemerintah.”17
B. PERUMUSAN MASALAH
Berdasarkan latar belakang maka dapat dirumuskan masalah sebagai berikut :
Bagaimana bentuk pertanggungjawaban Indonesia terhadap protes Malaysia dan Singapura dalam kasus kabut asap akibat kebakaran hutan di Riau pada tahun XXXX ?
C. TUJUAN PENELITIAN
Tujuan obyektif : 1. Untuk mengetahui bagaimana pertanggungjawaban negara terhadap lingkungan terutama dikaitkan dengan adanya protes dari negara lain Tujuan subyektif : 2. Untuk menyelesaikan tanggungjawab sebagai mahasiswa Fakultas Hukum X dan memperoleh gelar Sarjana Hukum.
D. MANFAAT PENELITIAN
Manfaat penelitian ini :
1. Bagi ilmu pengetahuan, memperkaya referensi penulisan hukum
2. Bagi masyarakat luas, memberikan referensi akan masalah kabut asap dan bentuk pertanggungjawabannya.